В предыдущих главах этого доклада была сформулирована проблема системной безнаказанности, показаны её характерные проявления в различных контекстах, перечислены юридические ограничения, которые затрудняют восстановление справедливости и исправление последствий безнаказанных преступлений.

Мы подошли к главной части этой работы, в которой будет сделана попытка ответить на вопрос «что делать?»: какими правомерными средствами можно преодолеть системную безнаказанность преступлений в России?

Прежде чем изложить наши предложения, следует пояснить, из каких предпосылок мы исходили при выборе приоритетов.

В главе 1 приводятся критерии отбора фактического материала для обоснования мер переходного правосудия:

• правонарушение, посягающее на права человека или основы конституционного строя;
• сохранение правонарушения в безнаказанности по системным причинам;
• наличие действительного интереса в правовом реагировании;
• запрос общества или потерпевших на правосудие.

Для построения политики переходного правосудия этих критериев, однако, недостаточно. Помимо них нужно принимать во внимание международно-правовые обязательства Российской Федерации по расследованию нарушений прав человека, особенности положения потерпевших от безнаказанных преступлений и характер причинённого им вреда, а также возможные внутренние противоречия между задачами переходного правосудия.

Как участница Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Россия обязана обеспечить эффективное расследование нарушений прав человека, в частности, права на жизнь, запрета пыток, рабства и принудительного труда, права на свободу и личную неприкосновенность, а также права на уважение частной и семейной жизни. По данным Департамента исполнения постановлений ЕСПЧ, Россия не провела эффективное расследование по 364 случаям применения пыток и жестокого обращения и по 476 случаям нарушения права на жизнь. Представляется, что этим нарушениям должно быть уделено первоочередное внимание, в том числе и потому, что заявители жалоб должны быть вознаграждены за свои усилия в борьбе за правосудие.

При планировании переходного правосудия нарушения прав граждан следует отличать от посягательств на права и интересы государства и народа, от которых частные лица индивидуально не пострадали. Это разграничение основано на том предположении, что государство способно защитить свои правомерные интересы в рамках общих процедур. Достаточно лишь устранить юридические препятствия для восстановления справедливости и возмещения вреда (прежде всего, сроки давности). Потерпевшим от безнаказанных нарушений частным лицам, напротив, может потребоваться особая помощь для восстановления их прав. Нужно принять во внимание, что все они были лишены правовой защиты (и это могло продолжаться годами и десятилетиями), а многие, кроме того, сами пострадали от незаконных действий представителей власти. Поэтому следует искать наиболее благоприятные для них механизмы восстановления их прав: они должны быть быстрыми, не требовать от потерпевших значительных усилий, предусматривать гарантии реального (по возможности полного) возмещения причинённого вреда.

Теоретически четыре задачи переходного (как, впрочем, и обычного уголовного) правосудия — привлечение к ответственности преступников, раскрытие правды о преступлениях, возмещение причинённого вреда и создание гарантий неповторения — взаимно дополняют друг друга. Однако в ситуациях массовой безнаказанности преступлений даже частичное выполнение этих задач в совокупности может оказаться затруднительным. Наиболее яркое и широко обсуждаемое противоречие — между правосудием и правом жертв и общества на установление истинных обстоятельств преступлений. В зарубежной доктрине и практике, а также в рекомендациях международных организаций предлагаются различные способы устранения этого противоречия. Представляется, что эта коллизия может быть разрешена в пользу «права знать» в тех случаях, когда общество проявляет значительный интерес к разоблачению широкомасштабной системной преступности, а отказ от правосудия не затрагивает права потерпевших и международные обязательства государства в области расследования нарушений прав человека.

Дальнейшее изложение будет построено по четырём общепризнанным составляющим переходного правосудия: право знать, возмещение вреда, уголовное преследование и гарантии неповторения.

1. Внесудебные механизмы установления и обнародования фактов

По нашему мнению, для переходного правосудия нет необходимости отходить от общего порядка установления обстоятельств преступлений в ходе уголовного судопроизводства. Однако внесудебные механизмы установления и обнародования обстоятельств преступлений могут быть использованы в качестве дополнения к их расследованию в рамках уголовного процесса.

Их применение целесообразно в тех случаях, когда противоправные практики, с одной стороны, выходят за пределы чисто криминальных проявлений, а с другой — распадаются на множество отдельных эпизодов, связанных между собой лишь общей политической целью. Количество таких эпизодов может исчисляться тысячами (см. примеры в параграфе 2.3 главы 2). Установление обстоятельств каждого из них средствами уголовной юстиции в полной мере вряд ли возможно и во всяком случае связано с очень значительными затратами времени и средств. Между тем общество не должно ждать, пока, выражаясь образно, огромная мозаичная картина системной преступности наполнится достаточным количеством деталей, тем более что эти детали, по мере их «изготовления» судами, нужно будет кому-то расставлять на мозаичном панно. Чтобы в разумные сроки дать обществу достаточно полную и наглядную картину системной преступности, можно отделить задачу её исследования и описания от уголовного преследования лиц, виновных в совершении конкретных преступлений.

Помимо осуществления коллективного права знать о системных преступлениях, механизмы внесудебного расследования могут быть использованы для преодоления культуры терпимости к ним. Достижению этой цели могут послужить, в частности, публичные показания потерпевших и лиц, вовлечённых в противоправную деятельность.

Установление обстоятельств криминального причинения вреда вне рамок уголовного процесса может быть частью внесудебной процедуры предоставления компенсаций потерпевшим от него.

Наконец, уголовно-правовые средства, как правило, излишни для целей расследования событий отдалённого прошлого, участники которых уже умерли.

По изложенным причинам представляется, что внесудебные механизмы (в дополнение к судебным) могут быть использованы для выяснения и обнародования обстоятельств следующих категорий безнаказанной преступности:

• противоправное присвоение и удержание власти;
• пытки, жестокое обращение и злоупотребление властью;
• насилие против гражданского населения в ходе вооружённых конфликтов на Северном Кавказе;
• негласное вмешательство в частную жизнь, нарушение тайны переписки и переговоров в ходе оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий;
• преступления коммунистического режима в России.

1.1. Установление обстоятельств противоправного присвоения и удержания государственной власти (комиссия по расследованию узурпации власти)

Приведённые выше соображения о трудностях расследования системной преступности средствами одной лишь уголовной юстиции в полной мере относятся к политическим правонарушениям. Они криминализованы лишь фрагментарно, а кроме того, весьма разнообразны и варьируются от несомненно преступных и скрываемых актов насилия до официальных актов, облечённых в форму закона или указа Президента РФ, наблюдаются в течение полутора-двух десятилетий, а в некоторые из них (например, в фальсификации результатов выборов) вовлекаются тысячи человек.

На внесудебный орган, возможное название которого предложено в заголовке этого параграфа, может быть возложена задача по изучению и раскрытию перед обществом способов противоправного присвоения и удержания государственной власти в России, а также подготовка рекомендаций для гарантий неповторения узурпации.

Для этой цели данный орган должен быть наделён полномочиями по допросу свидетелей и потерпевших, выемке документов, проведению экспертиз. Заслушивание свидетелей может производиться на публичных заседаниях.

Ради получения подробных сведений об узурпации власти ее рядовым соучастникам может быть предложена условная амнистия. Претендующее на освобождение от ответственности по такой амнистии лицо будет обязано сообщить комиссии известные ему обстоятельства совершённого им преступления, при необходимости публично изложить их на заседании комиссии, а также изобличить своих более высокопоставленных соучастников. Освобождение от ответственности может быть предоставлено лицам, стоявшим на нижних ступенях вертикали противоправного вмешательства в демократические процедуры, — например, членам участковых и территориальных избирательных комиссий, которые, находясь в этих должностях, совершили преступления, предусмотренные статьями 141, 142, 142.1, 142.2 УК РФ, такие как воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав путём принятия заведомо необоснованного решения об отказе в регистрации кандидата или фальсификация итогов голосования (см. примеры в параграфе 2.3 главы 2).

Раскрытие информации о фальсификациях в рамках амнистии может быть организовано на началах добровольного декларирования. В этом случае их участникам и свидетелям в течение определённого срока (например, шести месяцев) будет предложено подать в комиссию заявление об известных им существенных нарушениях избирательных процедур. Для его составления может быть использован формуляр с открытым перечнем типичных нарушений. В формуляре нужно будет указать соответствующие выборы или референдум, кратко описать обстоятельства (время и место), содержание и последствия нарушения, свою роль в его совершении, а также указать его организатора (лицо, от которого заявитель получил команду на совершение незаконных действий). Стимулом для подачи заявлений должна стать реальная угроза уголовного преследования после завершения амнистии.

Заявитель освобождается от уголовной ответственности за деяния, которые он описал в своей декларации. При этом он обязуется по запросу органов следствия подтвердить свою декларацию в свидетельских показаниях по уголовному делу (если оно будет возбуждено) и, по запросу комиссии, на её открытом заседании. Если эти условия не будут выполнены, освобождение от ответственности отменяется. Однако без подтверждения в свидетельских показаниях декларация не может быть использована в качестве доказательства по уголовному делу — как против заявителя, так и других лиц.

В случае успеха амнистия позволит получить большой объём информации о способах и масштабах противоправного вмешательства в избирательные процедуры. Освобождение от ответственности исполнителей и нижестоящих организаторов, как представляется, не создаст чрезмерных ограничений для правосудия, так как в любом случае целесообразно сосредоточить усилия на главных виновниках посягательств на демократические институты, а массовое уголовное преследование тысяч рядовых исполнителей с практической точки зрения едва ли осуществимо.

По результатам своей работы комиссия по расследованию узурпации должна будет представить публичный доклад и рекомендации. Полученные в ходе расследования (в том числе от амнистированных информаторов) сведения о преступлениях комиссия будет передавать в следственные органы переходного правосудия.

Дополнительная задача комиссии — проведение люстрации (см. ниже параграф 4.1).

1.2. Проверка заявлений о пытках и жестоком обращении (комиссия по возмещению вреда потерпевшим от пыток)

В отличие от посягательств на политические институты государства, от уголовного преследования которых правительство России по общему правилу может отказаться без нарушения своих международно-правовых обязательств, применительно к пыткам и причинению смерти эффективное расследование должно быть обеспечено в любом случае. По этой причине внесудебные механизмы установления обстоятельств таких преступлений оправданы лишь в той мере, в которой они позволяют упростить возмещение вреда, причинённого потерпевшим. Уголовное преследование они затрагивать не должны.

В качестве способа такого упрощения можно предложить отделённую от общего порядка уголовного процесса процедуру, в рамках которой устанавливается факт причинения заявителю вреда и признаётся право на возмещение вреда из государственной казны. Такая процедура избавит потерпевшего от необходимости дожидаться вынесения приговора в отношении виновных лиц или самому доказывать факт незаконного причинения вреда в гражданском судебном процессе. Она может быть распространена на случаи причинения смерти, пыток, жестокого и бесчеловечного обращения.

Поскольку в рамках внесудебной процедуры нельзя предрешать вопрос об оценке факта причинения вреда в качестве преступления и о виновности конкретных лиц в его совершении, необходимо подобрать менее строгий критерий, достаточный для того, чтобы признать ответственность государства за причиненный вред. В качестве основания для выплаты компенсации может быть принята совокупность следующих обстоятельств:

• причинение потерпевшему смерти, боли, физических и (или) моральных страданий;
• имевшее место во время применения к нему должностными лицами мер принуждения, отбывания им наказания в местах лишения свободы или нахождения под контролем должностных лиц при иных обстоятельствах;
• если не установлено, что это деяние было правомерным либо было совершено самим потерпевшим или третьими лицами, действовавшими по своей инициативе.

Иными словами, предлагается исходить из презумпции ответственности государства за насилие, боль и страдания, причинённые во время нахождения человека во власти сотрудников правоохранительных органов и органов исполнения наказаний. В ходе проверки эта презумпция может быть опровергнута.

Для обращения в комиссию за компенсацией заявителю достаточно изложить обстоятельства применения к нему насилия или жестокого обращения с ним и приложить имеющиеся у него подтверждающие документы. Комиссия будет проводить проверки по заявлениям самостоятельно. Для этого она должна быть наделена полномочиями по сбору доказательств, то есть иметь возможность допрашивать свидетелей, осматривать помещения органов власти и государственных учреждений, проводить освидетельствование потерпевших, эксгумации, выемку документов. По результатам проверки комиссия принимает решение о признании ответственности государства за акт насилия в отношении заявителя, о принесении извинений и выплате компенсаций (см. параграф 2.4 настоящей главы) либо решение об отсутствии достаточных оснований для такого признания.

Дополнительной задачей комиссии может стать установление фактов неэффективного расследования заявлений о пытках, а также подготовка докладов о практике применения пыток, о политике сохранения их в безнаказанности и их популяризация, в особенности среди сотрудников правоохранительных органов, с целью искоренения «культуры» пыток в их среде.

1.3. Проверка заявлений о насильственном исчезновении и причинении вреда жизни и здоровью во время контртеррористических операций на Северном Кавказе (комиссия по возмещению вреда жертвам вооружённых конфликтов на Северном Кавказе)

Целесообразность использования внесудебного механизма установления фактов о применении насилия в отношении гражданского населения в ходе вооружённых конфликтов на Северном Кавказе также обусловлена интересом потерпевших. Многие из них остаются в неведении о причинах смерти погибших и об участи похищенных в ходе контртеррористических операций (далее — КТО) родственников. Кроме того, потерпевшие не получали никакой компенсации за причинённый им вред. Заставить их снова дожидаться итогов следствия по уголовным делам, которое может растянуться ещё на несколько лет и, кроме того, не обязательно приведёт к вынесению обвинительных приговоров, было бы, с точки зрения авторов, жестоко и аморально.

Международные и российские правозащитные организации неоднократно рекомендовали российскому правительству учредить специальный орган для выяснения участи людей, пропавших без вести во время контртеррористических операций на Северном Кавказе, и для оказания помощи их семьям. На необходимость создания такого института указывал и Европейский Суд по правам человека, однако до настоящего времени эта рекомендация остаётся без внимания.

Комиссия по возмещению вреда жертвам вооружённых конфликтов на Северном Кавказе должна будет организовать учёт пропавших без вести и погибших, поиск захоронений, опознание найденных останков, а также выяснение обстоятельств насильственного исчезновения и гибели людей. Потерпевшие должны получить возможность участвовать в работе комиссии, а не только знакомиться с её результатами. Кроме того, на комиссию может быть возложена задача по выплате компенсаций.

Комиссия должна быть наделена необходимыми следственными полномочиями, в том числе в отношении сведений, составляющих государственную тайну (например, об организационной структуре и личном составе войск и сил, принимавших участие в КТО).

Для признания ответственности государства за вред, причинённый во время вооружённого конфликта, также нужен «мягкий» критерий, не предусматривающий обязательного устанавления вины конкретных лиц. Этот критерий может быть основан на презумпции ответственности Российской Федерации за любые случаи причинения вреда жизни и здоровью и за случаи исчезновения людей в период КТО на территориях, на которых они проводились, если не доказано, что вред не связан с действиями правительственных сил. Может быть избрана и более строгая презумпция ответственности государства.

Помимо денежных компенсаций комиссия должна координировать оказание психологической и медицинской помощи выжившим потерпевшим и семьям погибших и пропавших без вести, а также программу их социальной реабилитации (см. далее параграф 2.5).

Для привлечения общественного внимания к страданиям гражданского населения комиссия может проводить публичные слушания, на которых потерпевшие смогут рассказать о том, что они перенесли.

1.4. Предоставление доступа к материалам негласных ОРМ и следственных действий

Реформирование системы оперативно-розыскной деятельности выходит за рамки предмета переходного правосудия, однако исправление последствий политически мотивированного вмешательства в частную жизнь (см. параграф 2.6 главы 2) относится к его задачам.

Представляется (в том числе исходя из выводов Европейского Суда в постановлении по жалобе Романа Захарова), что права лиц, подвергнутых негласным оперативно-розыскным мероприятиям или следственным действиям по политическим мотивам или просто без достаточных оснований, могут быть восстановлены следующими способами:

• уведомление о факте проведения негласных ОРМ или следственных действий;
• предоставление доступа к полученным материалам.

Согласно выводу ЕСПЧ, полное отсутствие последующего уведомления о негласных ОРМ и следственных действиях (если их результаты не были включены в материалы уголовного дела в отношении лица, подвергнутого слежке) — это самостоятельное нарушение статьи 8 Европейской Конвенции, поскольку такое уведомление является необходимым условием для обжалования этих мер. По этой причине право знать о вмешательстве в частную жизнь должно быть предоставлено независимо от мотивов вмешательства, а единственный критерий отказа в нём — обоснованная правомерными целями необходимость и дальше сохранять факт слежки в тайне.

Для содержательного контроля обоснованности негласных ОРМ и следственных действий необходим новый специальный механизм. Эта задача должна быть возложена на структуру, независимую от органов, осуществлявших слежку. Основная дилемма при планировании работы такого механизма — выбор между сплошной проверкой всех материалов негласных ОРМ и следственных действий с последующим уведомлением каждого, кто им подвергался, и выборочной проверкой по запросу заинтересованных лиц. Сплошная проверка чревата колоссальной нагрузкой на ту структуру, которой будет поручено её проводить. Для восстановления нарушенных прав в рамках переходного правосудия может быть достаточно предоставить каждому возможность получить подтверждение факта слежки по запросу. Отметим, что по этому принципу построена работа наиболее известного органа по предоставлению доступа к архивам политической полиции — немецкого Федерального уполномоченного по документам Штази.

Эффективность механизма напрямую зависит от того, как будет организован доступ проверяющих к материалам ОРМ и уголовных дел. Если будет принято решение о полной ликвидации тех или иных правоохранительных органов, их архивы могут быть переданы структуре, уполномоченной организовать доступ к материалам слежки. Одновременно у неё должно быть право истребовать эти материалы у органов, которые продолжат свою работу, а в случае отказа — изымать их самостоятельно.

1.5. Установление фактов о преступлениях коммунистического режима в России (институт народной памяти)

Как показано в параграфе 3 главы 6, полноценного расследования преступлений коммунистического режима на государственном уровне в России никогда не было. Несмотря на значительное отдаление во времени и большое количество научных исследований различных сторон советской репрессивной политики, запрос на правосудие до сих пор сохраняется и в этой области.

Необходимо официально установить обстоятельства коммунистических преступлений, в том числе назвать имена людей, участвовавших в их совершении, организовать доступ к архивам высшего советского руководства и спецслужб, обеспечить поиск и защиту захоронений жертв преступлений.

В качестве отправной точки для решения этих задач могут быть использованы предложения об учреждении общенациональной государственно-общественной программы «Об увековечении памяти жертв тоталитарного режима и о национальном примирении», подготовленные в 2011 году Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее — Совет по правам человека, СПЧ). В этом документе было рекомендовано силами ФСБ, МВД и Росархива организовать архивный поиск мест захоронений жертв террора, открыть доступ к этим документам, запустить единую государственную программу по подготовке книг памяти жертв политических репрессий и открыть в интернете единую базу данных под названием «Жертвы тоталитарного режима в СССР». Кроме того, предлагалось наделить государственные архивы правом самостоятельно рассекречивать документы, связанные с репрессиями, и снимать другие ограничения на доступ к ним. Авторы проекта программы, кроме того, высказали идею о необходимости «политико-правовой оценки преступлений тоталитаризма» в форме официальной декларации от имени как исполнительной, так и законодательной власти, а также в форме авторитетного юридического решения, квалифицирующего преступные деяния в соответствии с нормами права.

По нашему мнению, помимо этих мер необходима отдельная государственно-общественная инициатива по подготовке обобщающего исследования коммунистических преступлений. Цель исследования — от имени государства установить масштабы, механизм и типологию преступлений, назвать имена виновников и проиллюстрировать страдания, перенесённые жертвами. Исследование целесообразно выпустить в форме доклада, который затем может быть представлен на рассмотрение Федеральному Собранию. В дополнение к такому докладу необходимо запустить постоянную исследовательскую программу о преступлениях коммунистического тоталитаризма.

Для хранения архивных документов репрессивных структур коммунистического режима и предоставления доступа к ним, а также для исследования коммунистических преступлений необходимо создать отдельное государственное учреждение — институт народной памяти. Дополнительной его задачей должно стать проведение люстрации бывших сотрудников КГБ СССР (см. далее параграф 4.1 настоящей главы).

1.6. Общие вопросы процедуры

Комиссии и институт будут взаимодействовать с органами следствия, а именно передавать им собранные материалы для уголовного преследования. В интересах следствия в докладах комиссий и при проведении публичных слушаний может быть признано целесообразным не разглашать имена подозреваемых в совершении преступлений. Если такой интерес отсутствует, по общему правилу для публикации имён нет препятствий, однако при том условии, что у названных комиссиями лиц будет возможность оспорить подозрения в суде (в рамках иска о защите чести и достоинства).

2. Меры исправления последствий правонарушений (репарации)

Исходя из соображений о необходимости приоритетной защиты пострадавших от наиболее распространённых (систематических) и грубых нарушений основных прав человека, предлагается включить в состав переходного правосудия специальные механизмы восстановления прав лиц, подвергшихся антиконституционным уголовным и административным репрессиям, пыткам и жестокому обращению, а также лиц, пострадавших от насилия в ходе вооружённых конфликтов на Северном Кавказе, и (в дополнение к существующим мерам) жертв политических репрессий в СССР.

Для прочих ситуаций причинения вреда, которые охватывает этот доклад, предусмотренные в действующем законодательстве средства правовой защиты (особенно в сочетании с рекомендованными далее мерами по преодолению уголовно-правовой безнаказанности) представляются достаточными. Поэтому за пределами перечисленных в предыдущем абзаце областей мы ограничились лишь несколькими общими рекомендациями (параграфы 2.7–2.10 настоящей главы).

Кроме того, предлагается реформировать институт компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, однако эта задача выходит за рамки переходного правосудия и требует отдельного изучения.

2.1. Особый порядок реабилитации лиц, подвергшихся антиконституционным уголовным репрессиям

В предыдущей главе перечислены недостатки (с точки зрения целей переходного правосудия) существующего порядка восстановления прав лиц, безосновательно привлечённых к уголовной ответственности. Предлагается его упростить, конкретизировать случаи незаконного уголовного преследования по политическим и коррупционным мотивам и объединить в одну процедуру все восстановительные меры для потерпевших от противоправного уголовного преследования и связанных с ним мер принуждения, а также индивидуальные меры предотвращения повторения таких нарушений в будущем.

В качестве общего критерия для отмены вступивших в силу приговоров и других судебных решений по уголовным делам, а также для прекращения уголовных дел, признания незаконными следственных действий и других мер процессуального принуждения (таких как, например, арест имущества) можно предложить их несовместимость с конституционным принципом правового государства, то есть применение мер принуждения не для совершения правосудия, а с явно неправомерной целью.

Несовместимость с конституционным принципом правового государства может быть установлена в следующих случаях:

1. уголовное преследование или уголовные меры процессуального принуждения были обусловлены исключительно политическими мотивами, в частности:

   • имели своей целью устранение политических оппонентов (лишение их возможности участвовать в общественно-политической деятельности, устрашение или принуждение к эмиграции);
   • были применены в связи с деянием, которое сводится к мирному (не сопровождающемуся насилием или призывами к насилию) осуществлению конституционных прав на свободу слова, собраний, совести;
2. уголовное преследование или применение мер процессуального принуждения по коррупционным мотивам. Такой мотив может иметь место, например, в случае, если эти процессуальные действия служили способом вымогательства взятки, принуждения к совершению сделки или к отказу от использования средств правовой защиты.

Как было предложено в параграфе 2.6 главы 2, независимо от фактической обоснованности следует признать антиконституционным уголовное преследование за:

• публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершённые в целях оскорбления религиозных чувств верующих (части 1 и 2 статьи 148 УК РФ);
• публичное оправдание или пропаганда терроризма (ответственность за эти действия предусмотрена в статье 205.2 УК РФ; на наказуемые на основании этой статьи публичные призывы к осуществлению террористической деятельности презумпция антиконституционности не распространяется);
• неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статья 212.1 УК РФ);
• осуществление деятельности на территории РФ иностранной или международной неправительственной организации, которая признана нежелательной (статья 284.1 УК РФ);
• злостное уклонение от исполнения обязанностей, определённых законодательством РФ о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента (статья 330.1 УК РФ);
• публичное распространение заведомо ложных сведений о деятельности СССР в годы Второй мировой войны (части 1 и 2 статьи 354.1 УК РФ «Реабилитация нацизма») и распространение выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славы и памятных датах России, связанных с защитой Отечества (часть 3 той же статьи).

Также считается мотивированным исключительно политическими соображениями уголовное преследование за деяния, предусмотренные следующими статьями Уголовного кодекса РФ, при условии, что они не были связаны с призывами к насилию:

• публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (статья 280 УК РФ);
• публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации (статья 280.1 УК РФ);
• возбуждение ненависти либо вражды, а равно и унижение человеческого достоинства (статья 282 УК РФ);
• организация экстремистского сообщества (статья 282.1 УК РФ);
• организация деятельности экстремистской организации (статья 282.2 УК РФ);
• финансирование экстремистской деятельности (статья 282.3 УК РФ).

При наличии перечисленных оснований приговоры и иные судебные решения по уголовным делам подлежат отмене, незавершённые уголовные дела — прекращению, меры процессуального принуждения признаются незаконными, а осуждённые и лица, подвергнутые уголовному преследованию или иным мерам процессуального принуждения, получают право на реабилитацию.

По тем же основаниям отменяются решения о включении в перечень террористов и экстремистов, о замораживании денежных средств на банковских счетах, ценных бумаг и имущества, принятые на основании Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансирования терроризма».

Отмена судебных решений и иных правоприменительных актов должна осуществляться судом по обращению лица, подвергнутого мерам государственного принуждения, его родственников либо органа переходного правосудия (см. параграф 3.3 главы 9). При этом, чтобы ускорить и упростить для заявителя эту процедуру, целесообразно объединить в ней разрешение вопросов о пересмотре репрессивных правоприменительных актов, признании права на реабилитацию, возмещении имущественного и морального вреда и о применении иных восстановительных мер.

При рассмотрении заявления о реабилитации суд должен проверять как законность, так и фактическую обоснованность оспариваемых правоприменительных актов с учётом доказательств их антиконституционного характера, представленных заявителем, а также заключения органа переходного правосудия о наличии оснований для реабилитации.

Приговоры и постановления о возбуждении уголовных дел по статьям 148 (части 1 и 2), 205.2 (в части оправдания терроризма и пропаганды терроризма), 212.1, 284.1, 330.1, 354.1 (в части публичного распространения заведомо ложных сведений о деятельности СССР в годы Второй мировой войны и распространения выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славы и памятных датах России, связанных с защитой Отечества) Уголовного кодекса РФ отменяются судом в силу закона, без проверки фактических обстоятельств дела.

При удовлетворении заявления суд:

• указывает, в чём заключалась несовместимость оспоренного правоприменительного акта с конституционным принципом правового государства;
• отменяет оспоренное судебное решение, прекращает производство по уголовному делу, признаёт незаконным совершённое следственное действие или иную меру процессуального принуждения;
• признаёт за лицом, подвергнутым антиконституционным репрессиям, право на реабилитацию;
• присуждает возмещение имущественного ущерба и компенсацию морального вреда, восстанавливает иные права реабилитированного.

Как представляется, содержание права на реабилитацию для потерпевших от антиконституционных репрессий в целом не должно выходить за пределы установленного в части 1 статьи 133 УПК РФ. Однако в дополнение к нему целесообразно предусмотреть критерии для определения размеров компенсаций морального вреда, включающие минимальные размеры такой компенсации в зависимости от характера и длительности ограничения прав реабилитированного, и обстоятельства, предполагающие назначение более высокой, по сравнению с минимальной, компенсации. В качестве самостоятельного основания для компенсации морального вреда следует выделить лишение возможности распоряжаться денежными средствами и иным имуществом, которое было для реабилитированного средством к существованию, вследствие его ареста или блокирования. Кроме того, перечень видов подлежащего возмещению имущественного вреда необходимо дополнить убытками, понесёнными вследствие назначения мер пресечения или иных мер процессуального принуждения, а также по причине блокирования денежных средств или иного имущества.

2.2. Реабилитация потерпевших от антиконституционных административных репрессий

Масштабы административных политических репрессий (см. параграф 2.6 главы 2) таковы, что для восстановления прав пострадавших от них также необходим особый механизм, тем более что в действующем законодательстве процедура реабилитации граждан, необоснованно привлечённых к ответственности за административное правонарушение, до сих пор вообще отсутствует.

Административные политические репрессии, подобно уголовным, зачастую (и, как представляется, даже чаще, чем последние) оформляются через специальные статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях, запрещающие изначально правомерное (с точки зрения Конституции России и международно-правовых норм о правах человека) поведение либо устанавливающие за малозначительные проступки несоразмерно суровые санкции. При оценке законности привлечения к ответственности по таким «политическим» статьям нет необходимости проверять, были ли для этого достаточные основания и соблюдалась ли процедура. Все вынесенные по этим статьям постановления должны быть законодательно признаны антиконституционными и отменены без проверки фактических обстоятельств (доводы в пользу такого подхода также см. в параграфе 2.6 главы 2).

К числу таких «политических» составов административных правонарушений мы предлагаем отнести следующие статьи КоАП РФ (их номера указаны в скобках):

• незаконная миссионерская деятельность (часть 4 статьи 5.26);
• непредставление сведений некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента (статья 19.7.5-2);
• нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента (статья 19.34);
• распространение в сети «Интернет» информации, выражающей явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам, Конституции РФ или органам, осуществляющим государственную власть в РФ (так называемое «неуважение к власти» — части 3 и 4 статьи 20.1);
• нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статья 20.2 в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ и с последующими изменениями, за исключением части 7);
• организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлёкших нарушение общественного порядка (статья 20.2.2);
• пропаганда атрибутики или символики экстремистских организаций (статья 20.3, за исключением пропаганды нацистской атрибутики или символики);
• осуществление деятельности нежелательной организации (статья 20.33);
• производство и распространение экстремистских материалов (статья 20.29).

В дополнение к перечисленным составам правонарушений, которые следует признать средствами репрессирования правомерной деятельности и в этом качестве антиправовыми независимо от фактических обстоятельств конкретных дел, упрощённый порядок пересмотра нужно распространить на привлечение к ответственности за «неполитические» правонарушения, если его целью также было наказание за правомерное поведение.

В числе ситуаций, которые могут указывать на наличие этого основания для пересмотра, необходимо выделить административные санкции за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции (части 1 и 6 статьи 19.3 КоАП РФ), применённые в связи с участием в мирных публичных акциях, а также публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (статья 20.3 КоАП РФ) при отсутствии в действиях лица реальной пропаганды нацистской символики.

Отмена постановлений об административных правонарушениях, вынесенных по антиконституционным статьям КоАП РФ, должна, на наш взгляд, сопровождаться их исключением из кодекса и ревизией антиэкстремистского законодательства, в рамках которой необходимо снять ограничения на распространение «экстремистских» материалов и пересмотреть решения о ликвидации организаций, признанных «экстремистскими».

Реабилитацию потерпевших от антиконституционных административных репрессий следует организовать централизованно. Орган переходного правосудия обращается в суд с требованием об отмене постановлений об административных правонарушениях и о восстановлении прав лиц, привлечённых к ответственности за их совершение. С заявлением о реабилитации может обратиться и сам репрессированный. Суд отменяет постановления по «политическим» статьям КоАП РФ без проверки фактических обстоятельств (если заявление касается привлечения к ответственности по «неполитической» статье, такая проверка проводится), взыскивает с казны возмещение штрафов, проценты на сумму штрафов, возмещает материальный ущерб и компенсирует моральный вред.

В предлагаемом законе об административной реабилитации целесообразно предусмотреть правила определения сумм компенсаций морального вреда в связи с ограничивающими свободу мерами принуждения, которыми сопровождается привлечение к административной ответственности (доставление, задержание, арест), в том числе минимальные размеры такой компенсации.

2.3. Особенности назначения компенсации за нарушение права на эффективное расследование преступления

Несмотря на длинный ряд примеров неэффективного расследования преступлений, приведённых в этой работе, мы не считаем целесообразным вводить в рамках переходного правосудия специальный механизм для назначения компенсаций за это нарушение. Недостатки существующего института компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок не ограничиваются случаями политически мотивированной безнаказанности, их исправление (в первую очередь доведение сумм компенсации до справедливого уровня, соответствующего практике ЕСПЧ) должно охватывать все случаи нарушения этого права независимо от его причин. Представляется разумным сделать исключения из общего судебного порядка в отношении тех преступлений, для потерпевших от которых мы предлагаем внесудебные механизмы возмещения вреда (то есть пытки и жестокое обращение, а также насильственные исчезновения, причинение вреда жизни и здоровью во время контртеррористических операций на Северном Кавказе, — см. далее параграфы 2.4–2.5).

Кроме того, в интересах переходного правосудия целесообразно включить в общие правила назначения компенсации за неэффективное расследование несколько дополнений. По уголовным делам, которые приняты к производству органами переходного правосудия (либо отнесены к их компетенции), эти органы участвуют и в рассмотрении судами заявлений о компенсации за ранее нарушенное право на эффективное расследование. Они представляют в суд собранные ими материалы, указывающие на противоправные причины бездействия органов следствия, в том числе на случаи политического вмешательства в их работу. Суд должен учитывать эти обстоятельства при оценке тяжести нарушения и назначении суммы компенсации.

2.4. Возмещение вреда потерпевшим от пыток и жестокого обращения

Потерпевшие от пыток вправе добиваться возмещения причинённого им материального и морального вреда своими силами в судебном порядке. Предлагаемые далее меры внесудебного возмещения обусловлены остротой положения тех потерпевших, которые длительное время были лишены эффективных средств правовой защиты. Общество несёт перед ними моральную обязанность быстро и в полном размере возместить причинённый вред и при необходимости организовать им медицинскую и социальную реабилитацию. Кроме того, внесудебная процедура (см. параграф 1.2 настоящей главы) позволяет оградить потерпевших от повторной виктимизации, риск которой при состязательном судебном процессе более высок.

Разумеется, даже тщательно проработанная программа компенсаций и других инструментов исправления причинённого вреда не способна охватить все возможные случаи и гарантировать полное возмещение, на которое потерпевший имеет право по закону (пункт 1 статьи 1064 Гражданского кодекса РФ). Поэтому внесудебные меры не должны исключать возможность взыскания возмещения вреда в общем судебном порядке.

Программа возмещения вреда жертвам пыток и жестокого обращения должна, на наш взгляд, иметь следующее содержание:

Индивидуальные меры:

• Возмещение вреда, причинённого повреждением здоровья. По общим правилам Гражданского кодекса РФ.
• Возмещение ущерба в результате потери кормильца (в случае если смерть наступила вследствие пыток). Назначается по общим правилам ГК РФ.
• Компенсация морального вреда, причинённого пытками. Её минимальный размер должен быть определён в законе о возмещении вреда жертвам пыток. Комиссия по возмещению вреда назначает компенсацию с учётом характера физических и моральных страданий потерпевших (к числу которых относятся и близкие родственники умерших вследствие пыток). При этом комиссии должно быть вменено в обязанность назначать компенсацию не ниже суммы, обычно присуждаемой ЕСПЧ по жалобам на аналогичные по содержанию нарушения статьи 3 Европейской Конвенции.
• Компенсация морального вреда, причинённого неэффективным расследованием (см. выше параграф 2.3 настоящей главы). Основания для её предоставления по сравнению с действующим порядком компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок следует расширить. Минимально достаточным условием для её выплаты должен быть однократный отказ в возбуждении уголовного дела по заявлению потерпевшего от пыток в случае, если впоследствии этот отказ был отменён (в том числе органами переходного правосудия).
• Официальные извинения. Предметом извинений должно быть непринятие мер по предотвращению и расследованию пыток.

Коллективные меры:

• Медицинская помощь и реабилитация. Необходимо предоставить потерпевшим от пыток возможность получить квалифицированное лечение, пройти курсы психологической и социальной реабилитации. Такая помощь может быть не менее важной, чем денежные выплаты.
• Просветительская работа для искоренения в обществе терпимости к пыткам, финансирование фильмов и других проектов на эту тему.

Исполнять программу должен специальный орган — комиссия по возмещению вреда жертвам пыток. Комиссия назначает компенсации и от имени государства приносит извинения лицам, чьи заявления подпадают под критерии признания его ответственности за акты насилия, предложенные в параграфе 1.2 этой главы.

Лицам, за которыми признано право на меры возмещения, комиссия оказывает помощь в сборе документов, необходимых для определения размеров компенсации.

2.5. Возмещение вреда потерпевшим от незаконного насилия в ходе контртеррористических операций на Северном Кавказе

Изложенные в предыдущем параграфе рекомендации в основном применимы и к потерпевшим от насилия против гражданского населения во время проведения контртеррористических операций на Северном Кавказе, со следующими добавлениями:

• в качестве особого способа возмещения вреда, причинённого родственникам пропавших без вести вследствие насильственных действий со стороны представителей власти, следует выделить поиск и идентификацию их останков, а также их передачу родственникам для перезахоронения;
• при возмещении материального ущерба лицам, которые в ходе КТО потеряли кормильца, как представляется, нужны дополнения к общим правилам определения его размера. Подтвердить размеры доходов погибших или пропавших без вести много лет назад жителей Чечни в соответствии с Гражданским кодексом РФ (статья 1086) зачастую невозможно по той причине, что в Чечне налоговые органы длительное время не функционировали, налогооблагаемого («белого») дохода у её жителей не было, статистический учёт также не вёлся. В отступление от общего правила средний заработок различных категорий работников может быть определён на основании иных данных, например, социологических исследований.

Прочие индивидуальные меры, упомянутые в предыдущем параграфе, следует отнести также и к этой категории потерпевших. Ответственность за их осуществление в свою очередь должна быть возложена на комиссию по возмещению вреда жертвам вооружённых конфликтов на Северном Кавказе (см. выше параграф 1.3 настоящей главы).

Особой коллективной мерой исправления вреда, причинённого гражданскому населению войнами на Северном Кавказе, может стать официальное заявление со стороны высших органов государства, в котором были бы признаны массовые и вопиющие страдания мирных граждан в ходе конфликта и принесены извинения за случаи непропорционального применения силы со стороны правительственных войск и за многолетнюю безнаказанность похищений, пыток и убийств.

2.6. Возмещение вреда, причинённого политическими репрессиями и другими преступлениями коммунистического режима в России

В предложениях Совета по правам человека к программе «Об увековечении памяти жертв тоталитарного режима и о национальном примирении» (см. параграф 1.5 настоящей главы) содержались следующие рекомендации о возмещения вреда, причиненного преступлениями коммунистического режима:

• расширение оснований для реабилитации жертв политических репрессий, реабилитация в инициативном порядке жертв административных репрессий, введение процедуры установления факта применения репрессий при отсутствии документальных доказательств;
• увеличение размера единовременных компенсаций для реабилитированных жертв политических репрессий и пострадавших от репрессий, возвращение ежемесячных выплат реабилитированным на федеральный уровень и установление для них единого размера с возможностью индексации, введение натуральных льгот в области медицинской помощи, введение особых мер поддержки и повышенного размера компенсаций для узников лагерей и тюрем;
• запуск федеральной программы установки памятников, посвящённых жертвам политических репрессий, учёт существующих памятников и их оформление в качестве объектов культурного наследия, установление мемориального статуса для мест массовых казней, захоронение тела Ленина, принятие закона о топонимике с запретом увековечивать память лиц, которые несут главную ответственность за массовые репрессии и другие преступления против прав и свобод граждан.

По нашему мнению, помимо этих мер необходимо принять особый закон об увековечении памяти и реабилитации борцов за свободу России. Такой закон создаст основания для введения для ныне живущих участников сопротивления коммунистическому режиму льгот и привилегий, аналогичных ветеранским, для увековечения памяти о них и для реабилитации тех борцов за свободу, которые были репрессированы советской властью и не подпадают под категорию жертв политических репрессий.

Необходимо создать общефедеральный механизм внеочередного предоставления реабилитированным лицам жилья в тех местах, откуда они были выселены в связи с репрессиями, на что было указано в Постановлении Конституционного Суда от 10 декабря 2019 года № 39-П.

В целях восстановления прав наследников потерпевших от экономических репрессий может быть проведена реституция права собственности на недвижимость (в том числе землю), национализированную советской властью и до настоящего времени находящуюся в собственности публично-правовых образований.

2.7. Исчисление сроков исковой давности, пропущенных вследствие насилия или угрозы

Чтобы позволить пострадавшим от безнаказанного вымогательства (в том числе со стороны облечённых властью лиц) восстановить свои права в судебном порядке, необходимо предусмотреть в главе 12 Гражданского кодекса РФ положение об исчислении срока давности по искам об истребовании имущества из чужого незаконного владения и о возмещении убытков с момента прекращения насилия или угрозы, под воздействием которых истец не предъявлял иск. Этой норме должна быть придана обратная сила.

При использовании этого исключения истцу необходимо будет доказать субъективную обоснованность его опасений: о ней может свидетельствовать как прямо выраженная угроза подвергнуть его в случае подачи иска, например, уголовному преследованию, так и косвенные признаки, в частности, проведение в подконтрольных ему компаниях оперативно-розыскных мероприятий, привлечение к переговорам о недружественном поглощении бизнеса сотрудников правоохранительных органов и тому подобное.

2.8. Восстановление сроков обжалования судебных актов, пропущенных под влиянием насилия или угрозы

Поправку, по своей цели аналогичную предложенной в предыдущем параграфе, необходимо внести в гражданский и арбитражный процессуальные кодексы и кодекс административного судопроизводства: предусмотреть в них возможность восстановления пропущенных сроков обжалования судебных актов, если пропуск был допущен под влиянием насилия или угрозы. Вместо изменения процессуальных кодексов это исключение можно оформить через разъяснения Верховного Суда.

2.9. Дополнительные основания для пересмотра вступивших в силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам

Предлагается уточнить предусмотренные процессуальными кодексами (часть 2 статьи 311 АПК РФ, часть 3 статьи 392 ГПК РФ, часть 2 статьи 350 КАС РФ) основания для пересмотра вступивших в силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам: факты, которые согласно действующим редакциям этих норм устанавливаются только приговором суда, могут быть установлены также определением или постановлением суда, постановлением следователя или дознавателя о прекращении уголовного дела за истечением срока давности, вследствие акта об амнистии или акта помилования или в связи со смертью подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

2.10. Восстановление срока обжалования результатов выборов

Чтобы обойти процессуальные препятствия для обжалования результатов выборов (см. параграф 1.6 главы 7), предлагается наделить органы переходного правосудия правом подавать административные исковые заявления об отмене результатов выборов без учёта временны́х ограничений, предусмотренных избирательным законодательством и КАС РФ. С этой целью необходимо внести соответствующие дополнения в пункт 3 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» и в статьи 239–240 КАС РФ. Право обжалования выборов в рамках переходного правосудия не должно быть бессрочным: на его осуществление можно выделить, например, один год с момента его предоставления. Разумеется, это право должно распространяться лишь на выборы, состоявшиеся до прекращения политики безнаказанности.

Как уже было сказано, последствия фальсификаций итогов голосования и вмешательства в свободное осуществление избирательных прав можно исправить и без обращения в суд, а именно через проведение новых выборов и референдумов. Создание для них необходимой нормативной базы или политических условий (самороспуск представительных органов власти и добровольный уход в отставку должностных лиц) выходит за пределы предмета переходного правосудия.

3. Уголовное преследование

В области уголовного преследования предлагается в рамках переходного правосудия ввести специальные положения о (не)применении сроков давности и актов об амнистии к лицам, ограждённым от уголовного преследования политикой системной безнаказанности, а также снять временны́е ограничения на пересмотр вступивших в силу судебных решений по уголовным делам с поворотом к худшему.

3.1. Продление и восстановление сроков давности

Проблема сроков давности привлечения к уголовной ответственности для переходного правосудия подробно описана в предыдущей главе (параграф 1.1).

В зарубежном законодательстве применяются два основных способа устранения этого препятствия для восстановления справедливости — продление ещё не истекших сроков и восстановление уже истекших. Вариантом обоих способов может быть полная отмена сроков давности уголовного преследования с обратной силой.

В российских условиях одного продления ещё не истекших сроков, очевидно, недостаточно: многие широкомасштабные преступления уже поглощены давностью и по действующим правилам не могут стать основанием для возбуждения уголовного дела (пункт 3 части 1 статьи 24 УПК РФ). Помимо продления, необходимо и восстановление истекших сроков.

Ретроактивное восстановление либо отмена сроков давности оформляется, как правило, через судебное толкование или законом, которому придаётся обратная сила. В первом случае нормы закона, действовавшие во время совершения преступления, интерпретируются таким образом, как если бы они изначально предусматривали приостановление течения сроков давности (даже вопреки их буквальному значению). К примеру, согласно действовавшим в социалистической Восточной Германии уголовным кодексам течение срока давности приостанавливалось на то время, когда производство по уголовному делу, в силу законного основания, не могло быть начато или продолжено. После объединения Германии суды признали в качестве такого законного основания политическую волю руководства ГДР не преследовать за совершение определённых преступлений, несмотря на то что Социалистическая единая партия Германии (далее — СЕПГ) эту волю в законе, разумеется, не закрепляла.

Более распространено восстановление истекших сроков через принятие специального закона, обращённого в прошлое. Такой закон, как правило, предусматривает виды преступлений и время их совершения, а также дату, с которой срок давности начинает исчисляться заново. В случае полной отмены сроков давности с обратной силой устанавливать новую точку отсчёта, разумеется, не нужно. Так, в Хорватии в 2011 году был принят закон о неприменении сроков давности к незаконному обогащению во время войны за независимость и к преступлениям, совершённым в процессе трансформации собственности и приватизации.

В России восстановление истекших сроков давности через судебное толкование теоретически возможно, однако представляется неудачным решением. Мы не видим в уголовном законодательстве норм, из которых можно было бы вывести приостановление течения сроков давности на время фактического отказа от уголовного преследования по политическим мотивам. Единственная исходная точка для такого толкования, которую можно было бы рассматривать, — приостановление течения срока на время уклонения лица, совершившего преступления, от следствия и суда (часть 3 статьи 78 УК РФ). Теоретически можно считать уклонением от следствия вмешательство виновника преступления в работу органов следствия с целью воспрепятствовать возбуждению уголовного дела и ведению расследования. Однако такое вмешательство можно предполагать лишь в относительно редких случаях, затрагивающих преступления с участием высшего политического руководства Российской Федерации и некоторых других категорий лиц, обладавших подобными рычагами влияния на правоохранительные органы. Ситуации, когда власть имущие вмешиваются в деятельность правоохранительных органов, чтобы оградить от уголовного преследования не себя, а других лиц, вряд ли можно расценивать как уклонение от следствия. Необходимо по меньшей мере доказать, что последние просили первых обеспечить себе безнаказанность. Пассивное несообщение виновным о совершённом им преступлении в качестве уклонения рассматривать в настоящее время не принято. Отказ от такой трактовки части 3 статьи 78 УК РФ и применение этого исключения из правил о сроках давности к каждому, кто вовремя не явился с повинной, представляется несоразмерным целям переходного правосудия. Такое толкование никак не связано с политически мотивированной безнаказанностью и может отрицательным образом повлиять на положение любого лица, привлекаемого к уголовной ответственности.

Поэтому фикцию приостановления течения сроков давности судам придётся выводить из общих принципов уголовного законодательства и конституционных норм. Для выработки такого толкования на уровне высших судебных инстанций в любом случае понадобится время. Эту проблему можно обойти через издание разъяснений Верховного Суда РФ (в форме постановления его Пленума). Однако такие разъяснения общего характера по своим правовым последствиям будут если не идентичны ретроактивному закону, то очень близки к нему.

К норме о восстановлении истекших сроков давности уголовного преследования должны предъявляться жёсткие требования. Она должна отвечать целям переходного правосудия, при этом быть достаточно определённой и не создавать необоснованного неравенства. Поскольку этой норме будет придана обратная сила, при её формулировании необходимо принимать во внимание доводы о её возможном противоречии Конституции России и международному праву.

Эта норма имеет центральное значение для всей концепции переходного правосудия в России, к ней привязаны другие её составные части. Она имеет не только техническое, но и идеологическое значение, поскольку призвана воплотить в себе главный смысл переходного правосудия, показать ту проблему или, выражаясь иносказательно, социальную болезнь, для излечения которой принимаются эта и другие экстраординарные меры.

Если ориентироваться на зарубежную практику, норма, призванная возобновить течение истекших сроков давности уголовного преследования, может состоять из следующих элементов:

• механизм изменения общего правила течения сроков давности, то есть приостановление их на определённый период в прошлом либо установление единой даты, начиная с которой они исчисляются. Оба механизма содержательно близки друг к другу. Они исключают определённый отрезок времени из срока давности уголовного преследования, который в результате исчисляется без учёта этой исключённой части. Применительно к ещё не истекшим срокам также используется продление, то есть их увеличение на дополнительное время. Как отмечено выше, для российского переходного правосудия продления явно недостаточно, поскольку многие безнаказанные преступления уже поглощены давностью;
• время совершения преступления, которое, как правило, совпадает с периодом системной безнаказанности;
• описание преступлений, на которые распространяется исключение.

Выбор механизма изменения сроков давности имеет скорее терминологический характер. И приостановление течения срока, к примеру, с 1 января 2010 года по 1 января 2022 года, и установление 1 января 2022 года в качестве исходной точки отсчёта сроков давности преступлений, совершённых начиная с 1 января 2010 года, означает с содержательной точки зрения одно и то же. В российском уголовном кодексе термин «приостановление» применительно к срокам давности уже используется, поэтому было бы разумно остановиться именно на нём.

Время совершения преступления должно быть определено таким образом, чтобы охватить все посягательства, для преодоления безнаказанности которых предназначено переходное правосудие. Момент окончания этого времени лежит в будущем. Можно лишь предположить, что им станет событие, знаменующее собой прекращение политики «терпимости» к определённым преступлениям. Начальную точку приостановления можно привязать к предельному возрасту, при котором обвиняемый всё ещё может предстать перед судом. В качестве такого возраста можно принять, например, 100 лет, а приостановлением охватить 80 лет, которые предшествуют дате вступления в силу соответствующей нормы закона. Если закон о приостановлении течения сроков давности вступит в силу, например, с 1 января 2022 года, под его действие подпадут преступления, совершённые начиная с 1 января 1942 года. В качестве альтернативы можно этот вопрос в законе не предрешать, а привязать начало приостановления к захвату власти в России партией большевиков 25 октября (7 ноября) 1917 года — по аналогии с определением политических репрессий в Законе о реабилитации 1991 года (см. параграф 1 главы 6).

Описание преступлений, на которые распространяется приостановление, — это самый сложный элемент нормы о сроках давности. Оно должно точно отражать политические цели переходного правосудия (преодоление последствий системной безнаказанности), но при этом не быть чрезмерно широким, чтобы не создавать условий для произвольного преследования за «обычные» преступления.

В иностранных законах о восстановлении истекших сроков давности уголовного преследования эта задача решается двумя способами, которые условно можно назвать формальным и аналитическим. В первом случае законодатель сам определяет, на какие преступления распространяется восстановление. Перечисляются конкретные составы преступления (или их группы, объединённые общим родовым объектом), возможно, в сочетании с определёнными признаками (например, совершение преступления должностным лицом). Такая конструкция нормы основана на предположении, что все указанные в ней деяния, совершённые в данный период времени, оставались безнаказанными по причинам, которые законодатель признаёт неприемлемыми. Пример такого подхода — положение вводного закона к уголовному кодексу Республики Польша (принят в 1995 году):

«Срок давности уголовного преследования за умышленные преступления против жизни, здоровья, свободы и правосудия, совершенные государственными служащими во время исполнения ими служебных обязанностей или в связи с ними в период с 1 января 1944 года по 31 декабря 1989 года и наказуемые лишением свободы на срок свыше 3 лет, исчисляется с 1 января 1990 года».

При аналитическом подходе законодатель лишь описывает причины и обстоятельства безнаказанности преступлений, а их наличие в конкретном уголовном деле определяет суд. Этот способ был применён, в частности, в законе о приостановлении течения сроков давности в отношении преступлений антиправового режима СЕПГ (так называемый первый закон о сроках давности):

«При исчислении срока давности уголовного преследования за преступления, которые были совершены во время господства антиправового режима СЕПГ, однако не подвергались уголовному преследованию согласно прямо выраженной или предполагаемой воле государственного или партийного руководства бывшей ГДР по политическим или иным причинам, не совместимым с основными принципами свободного правового государственного строя, период с 11 октября 1949 года по 2 октября 1990 года не учитывается. Считается, что в этот период течение давности было приостановлено».

Какие причины безнаказанности отвечают указанным в законе характеристикам, пришлось разъяснять Федеральному верховному суду Германии. Например, воля правящего режима не наказывать пограничников за убийства беженцев, пытавшихся попасть в Западный Берлин или ФРГ, была подтверждена приказами Национального совета обороны «об аресте или уничтожении» таких людей. В делах об избиениях заключённых политически мотивированная безнаказанность была доказана тюремными отчётами о происшествиях и документами прокурорского надзора за тюрьмами, из которых следовало, что вышестоящие власти знали о систематическом насилии, но отказывались пресекать его, чтобы избежать отрицательного воздействия неизбежной в этом случае огласки на международный престиж ГДР. В деле о причинении вреда здоровью допингом доказательством политически мотивированной безнаказанности послужил режим секретности, введённый властями вокруг программы применения допинга: родители несовершеннолетних спортсменов оставались в неведении о том, какие препараты их детям дают тренеры.

Формальный и аналитический подходы к описанию преступлений, на которые распространяется приостановление сроков давности, не являются взаимоисключающими, их можно использовать в сочетании друг с другом. Первый подход, на первый взгляд, обеспечивает бо́льшую определённость нормы и ограждает от её произвольного применения судами. Кроме того, он избавляет органы переходного правосудия от споров по поводу законности уголовного преследования, которые неизбежны в случае использования оценочных критериев. Тем не менее у этого подхода есть существенный недостаток. Круг преступлений, которые отнесены нами к числу возможных объектов переходного правосудия, достаточно широк — это преступления против жизни и здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина, против интересов службы в коммерческих и иных организациях, против основ конституционного строя и безопасности государства, против государственной власти и интересов государственной службы, против правосудия (а также преступления против мира и безопасности человечества, однако к части из них сроки давности не применяются). Невозможно утверждать, что безнаказанность всех этих преступлений, совершавшихся в течение столь длительного периода времени, имеет исключительно или по преимуществу политические, коррупционные или иные системные основания. Поэтому восстановление сроков давности уголовного преследования в отношении всех названных преступлений без различия причин их безнаказанности затронет большое количество криминальных ситуаций, которые не попали в поле зрения правоохранительных органов либо не были доведены до обвинительного приговора по неполитическим причинам. Возобновление их уголовного преследования не обосновано никакой правомерной целью и приведёт к недопустимому произволу.

Аналитический подход лучше защищает норму о восстановлении сроков давности от упрёков в безосновательности и чрезмерности её объёма. Однако её непосредственное содержание придётся выявлять судам. Из имеющихся зарубежных примеров наиболее успешным с практической точки зрения стал немецкий первый закон о сроках давности, поэтому в дальнейшем анализе мы будем ориентироваться на него.

На первый взгляд, указание на политические причины сохранения преступлений в безнаказанности — самый простой вариант описания преступлений с использованием аналитического подхода. Однако эта формулировка недостаточно определённая и допускает очень широкое толкование. Кроме того, отсутствие уголовного преследования многих линий противоправного поведения, рассмотренных в этой работе, имеет не столько политическое, сколько коррупционное или же институционально обусловленное основание (например, случаи низового полицейского насилия, которое покрывается начальством). Это может служить доводом в пользу того, чтобы оставить перечень причин безнаказанности открытым.

По примеру немецкого закона о приостановлении сроков давности, причине безнаказанности можно дать дополнительную качественную характеристику. Применительно к политической причине она необходима, чтобы отделить отсутствие уголовного преследования определённых преступлений по умыслу руководства государства от неумышленных ошибок в уголовной политике, выражающихся, например, в неудачных организационных решениях, из-за которых правоохранительные органы оказываются неспособными раскрывать и расследовать определённые преступления. Представляется, что такой качественной характеристикой может быть отсылка к конституционному принципу правового государства, который предполагает, в том числе, связанность деятельности органов власти конституцией и законом и недопустимость сознательного игнорирования ими его положений (в данном случае, положений уголовного и уголовно-процессуального законов).

Альтернативой этой характеристике может быть указание на нарушение обязанности осуществлять уголовное преследование, предусмотренной в пункте 2 статьи 21 УПК РФ (ранее аналогичная по содержанию норма содержалась в статье 3 УПК РСФСР 1960 года): «В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления».

Значение этого положения заключается в том, что у прокурора и следователя при поступлении к ним информации, указывающей на признаки того или иного преступления (публичного обвинения), нет права выбора — возбуждать уголовное дело и проводить по нему предварительное расследование или нет. Это их обязанность. После возбуждения уголовного дела для прекращения преследования есть различные законные возможности — например, деятельное раскаяние, примирение с потерпевшим, издание акта амнистии (полный перечень в статье 28 УПК РФ). Однако сам принцип обязательности уголовного преследования сохраняется. Если оснований для его прекращения нет, государство в лице следователя и прокурора должно добиваться изобличения и осуждения виновника преступления. Поэтому нарушение обязанности осуществлять уголовное преследование может проявляться в невозбуждении уголовного дела по обоснованному заявлению или сообщению о преступлении, а также в неэффективном расследовании, в том числе в непривлечении к уголовной ответственности лиц, о причастности которых к преступлению известно следствию. У отсылки к нарушению статьи 21 УПК РФ есть, однако, и отрицательная сторона. Она явно не охватывает криминальные ситуации, о которых сотрудники органов предварительного расследования и прокуратуры не знали и не должны были знать.

Ещё один признак, используемый в немецком законе о приостановлении течения сроков давности, — отказ от уголовного преследования по прямо выраженной или предполагаемой воле государственного или партийного руководства. В российских условиях оставление преступления в безнаказанности по воле государственного руководства Советского Союза или Российской Федерации, на первый взгляд, поможет объяснить цель нормы о восстановлении сроков давности. Тем не менее этот дополнительный критерий, скорее всего, станет поводом для многочисленных правовых споров: ведь органам следствия придётся доказывать, как воля государственного руководства проявляется в каждом конкретном деле. Очевидно, что во многих случаях прямых подтверждений подобного волеизъявления (документы или свидетельские показания) найти не удастся, поэтому придётся устанавливать его наличие по косвенным признакам (например, выводить его из осведомлённости высших руководителей РФ о преступлении, по которому, несмотря на это, не возбуждается уголовное дело, а если возбуждается, то расследуется лишь формально). Кроме того, обусловленная политическим вмешательством безнаказанность может проистекать из воли не высшего государственного руководства, а лиц, стоящих ниже по лестнице бюрократической иерархии (например, региональных чиновников). В любом случае, критерий безнаказанности по воле государственного руководства полностью поглощается более широким критерием политически мотивированной безнаказанности.

С учётом изложенных соображений норма, позволяющая восстановить истекшие сроки давности для целей переходного правосудия, может быть построена по следующему шаблону:

Как было указано выше, момент окончания периода безнаказанности в настоящее время определить невозможно: очевидно, что он продолжается до сих пор. За его исходную точку может быть принята дата, предшествующая его окончанию на 80 лет (то есть, например, с 1 января 1942 года по 31 декабря 2021 года) или 25 октября (7 ноября) 1917 года.

Исходя из первичной квалификации безнаказанных преступлений, примеры которых приведены в главах 2–6, для включения в норму о приостановлении можно предложить следующий перечень статей УК РФ:

• 105 (убийство);
• 110 (доведение до самоубийства);
• 111 (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью);
• 112 (умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью);
• 119 (угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью);
• 126 (похищение человека);
• 127 (незаконное лишение свободы);
• 131 (изнасилование);
• 132 (насильственные действия сексуального характера);
• 136 (нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина);
• 137 (нарушение неприкосновенности частной жизни);
• 138 (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений);
• 139 (нарушение неприкосновенности жилища);
• 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий);
• 141.1 (нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума);
• 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума);
• 142.1 (фальсификация итогов голосования);
• 142.2 (незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме);
• 144 (воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов);
• 148 (нарушение права на свободу совести и вероисповеданий), части 3 и 4;
• 149 (воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них);
• 159 (мошенничество), части 2–4;
• 160 (присвоение или растрата), части 2–4;
• 163 (вымогательство);
• 169 (воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности);
• 174 (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых другими лицами преступным путём);
• 174.1 (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых лицом в результате совершения им преступления);
• 175 (приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путём);
• 178 (ограничение конкуренции), части 2 и 3;
• 179 (принуждение к совершению сделки или к отказу от её совершения);
• 185.3 (манипулирование рынком), часть 2;
• 185.6 (неправомерное использование инсайдерской информации);
• 198 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица);
• 199 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации);
• 201 (злоупотребление полномочиями);
• 204 (коммерческий подкуп), части 3–4, 7–8;
• 204.1 (посредничество в коммерческом подкупе), части 2–3;
• 208 (организация незаконного вооружённого формирования или участие в нём);
• 210 (организация преступного сообщества (преступной организации) или участие в нём (ней);
• 237 (сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей);
• 277 (посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля);
• 285 (злоупотребление должностными полномочиями);
• 286 (превышение должностных полномочий);
• 289 (незаконное участие в предпринимательской деятельности);
• 290 (получение взятки), части 5–6;
• 291 (дача взятки), части 4–5;
• 291.1 (посредничество во взяточничестве), части 3–4;
• 294 (воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования);
• 299 (привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности);
• 300 (незаконное освобождение от уголовной ответственности);
• 301 (незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей);
• 302 (принуждение к даче показаний);
• 303 (фальсификация доказательств или результатов ОРД);
• 305 (вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта);
• 316 (укрывательство преступлений);
• 354 (публичные призывы к развязыванию агрессивной войны).

Среди причин непривлечения к уголовной ответственности следует указать политическую и коррупционную. Можно либо ими ограничиться, либо оставить их перечень открытым («иная причина»).

Дополнительный оценочный критерий причин безнаказанности необходим в качестве гарантии от произвольного расширения предмета рассматриваемой нормы, что особенно важно в случае, если перечень причин будет оставлен открытым. Выше было предложено два возможных критерия: лица не были привлечены к уголовной ответственности «в нарушение обязанности осуществлять уголовное преследование» или по причинам, «не совместимым с конституционным принципом правового государства».

Из этого «конструктора» (в который можно добавить и дополнительные «детали») можно сложить несколько вариантов нормы. Для примера приведём один из них:

Помимо статьи 78, необходимо внести поправку в статью 10 Уголовного кодекса РФ, содержащую правила применения уголовного закона с обратной силой. Во избежание внутренних противоречий между нормами кодекса предлагаемую часть 3.1 статьи 78 необходимо изъять из-под действия статьи 10, дополнив её следующим положением (часть 3):

Вопрос о соответствии предлагаемого восстановления истекших сроков давности уголовного преследования Конституции России и нормам международного права требует отдельного анализа. На первый взгляд можно утверждать, что конституционный запрет закона, отягчающего ответственность за правонарушение (часть 1 статьи 54 Конституции России), не охватывает сроки давности, что, в частности, следует из соответствующего замечания Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении № 1-П от 19 января 2017 года. Выводы Европейского Суда по правам человека в постановлении по жалобе К.-Х. В. против Германии и решениях по вопросу приемлемости жалоб Глэсснера против Германии и Поледновой против Чехии также свидетельствуют о том, что восстановление истекших сроков давности в рамках переходного правосудия не нарушает статью 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод о наказании исключительно на основании закона.

3.2. Неприменение актов об амнистии

Неприменение амнистии в рамках переходного правосудия может быть обосновано теми же доводами, что и восстановление истекших сроков давности. Амнистия — согласно определению Конституционного Суда — это акт милости, совершаемый из веры в добро и справедливость. Очевидно, что в намерения депутатов Государственной Думы, принимавших постановления об амнистии, не входило оказание милости тем, кто в ней не нуждался, поскольку был надёжно ограждён от уголовного преследования политикой безнаказанности преступлений.

Исключить действие амнистии для целей переходного правосудия можно через изменение актов об амнистии, через дополнение Уголовного кодекса нормой о неприменении актов амнистии к преступлениям, фактически не подвергавшимся уголовному преследованию, либо через судебную проверку конституционности статьи 84 УК РФ и актов об амнистии.

В первом случае необходимо дополнить перечень преступлений, на которые не распространяются постановления об амнистии от 18 декабря 2013 года и от 24 апреля 2015 года, всеми преступлениями, которые предусмотрены в главах 19, 30 и 31 УК РФ. Выбор этих глав обусловлен тем, что они содержат значительное количество преступлений средней и небольшой тяжести, подпадающих под указанные акты об амнистии, по которым могут быть квалифицированы многие безнаказанные преступления против избирательных прав граждан, против государственной власти и правосудия.

Норма Уголовного кодекса РФ о неприменении амнистии в рамках переходного правосудия может быть построена по образцу нормы о ретроактивном приостановлении сроков давности. Если взять за основу приведённый выше пример, то можно предложить следующую формулировку:

Стоит отметить, что ретроактивное изменение акта об амнистии не является беспрецедентным: в 2000 году таким образом из-под амнистии были выведены инвалиды и награждённые орденами и медалями лица, совершившие тяжкие или особо тяжкие преступления (которые были включены в первоначальную редакцию постановления по ошибке). Конституционный Суд, хотя и указал, что «не должны издаваться акты, изменяющие условия объявленной амнистии в худшую для амнистируемых лиц сторону, поскольку это не только противоречит запрету ухудшать положение гражданина в сфере уголовной ответственности и отбывания наказания принятием нового акта, но и не согласуется с природой амнистии в качестве акта милости и конституционной ответственностью государственной власти», одновременно аннулировал и первоначальную редакцию исправленного положения постановления об амнистии, указав на допущенное Государственной Думой искажение «целей и задач института амнистии» и несовместимость распространения амнистии на тяжкие и особо тяжкие преступления с конституционной ответственностью государства за обеспечение общественной безопасности, прав и законных интересов граждан и за недопущение произвола при решении вопросов, связанных с уголовной ответственностью. Эти доводы можно, с соответствующими поправками, отнести и к положениям актов об амнистии, которые «цементируют» безнаказанность преступников, ограждённых от преследования по политическим мотивам.

3.3. Имплементация международно-правовых норм о международных преступлениях

Имплементация норм о международных преступлениях в российское законодательство позволит дать надлежащую, с точки зрения международного права, оценку преступлений, совершённых в ходе вооружённого конфликта на Северном Кавказе, а также международных вооружённых конфликтов, в которых участвовали Советский Союз и Россия. Кроме того, включение в Уголовный кодекс преступлений против человечности откроет возможность для квалификации в этом качестве наиболее жестоких проявлений политических преследований.

За основу может быть взята модель имплементации, подготовленная Г. И. Богушем, Г. А. Есаковым и В. Н. Русиновой и опубликованная в 2017 году. Для целей переходного правосудия примечательно следующее мнение авторов этого проекта по вопросу о действии во времени норм, касающихся международных преступлений, которые они предлагают имплементировать:

Европейский Суд по правам человека в двух решениях признал, что привлечение к уголовной ответственности за преступления против человечности, совершённые сотрудниками госбезопасности в Эстонии в конце 40-х — начале 50-х годов прошлого века, не противоречит статье 7 Европейской Конвенции.

3.4. Отмена пресекательного срока для пересмотра с поворотом к худшему вступивших в силу судебных решений по уголовным делам

Чтобы открыть возможность для пересмотра несправедливо мягких приговоров по уголовным делам, которые можно расценивать как проявление безнаказанности (в главе 5 был упомянут пример широко распространённой практики назначения осуждённым за пытки наказания в виде лишения свободы условно), а также судебных постановлений о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, необходимо внести поправку в статью 401.6 УПК РФ, устанавливающую годичный срок для их пересмотра с поворотом к худшему.

Представляется достаточным предусмотреть исключение из этого правила для органов переходного правосудия, которые в этом случае будут уполномочены подавать кассационные представления о пересмотре судебных решений с поворотом к худшему без ограничения по срокам.

На принципиальную возможность изменения срока пересмотра вступивших в силу судебных решений с поворотом к худшему (правда, в рамках надзорной процедуры) указывал и Конституционный Суд.

4. Гарантии неповторения нарушений

4.1. Люстрация

Люстрацией принято называть систему мер, применяемых, как правило, в ходе политической трансформации и направленных на выявление политически неблагонадёжных лиц, а также на ограничение доступа таких лиц к публичным должностям. Круг граждан, которые подлежат люстрационной проверке, может ограничиваться должностными лицами органов государственной власти и государственными служащими или же включать представителей определённых профессий частного сектора (например, журналистов, адвокатов, нотариусов, руководителей финансовых организаций). По правовому механизму выделяют три типа люстрации. При первом используются два списка, один из которых включает «защищённые» от неблагонадёжных элементов должности и профессии, а другой — основания для причисления к числу неблагонадёжных. При втором типе обладатель или соискатель «защищённой» должности обязан заявить о том, подпадает ли он под критерии неблагонадёжности (например, сотрудничал ли со спецслужбами прежнего режима). За ложную декларацию установлена ответственность в виде запрета занимать «защищённые» должности. Люстрация третьего типа сводится к выявлению неблагонадёжных граждан, составлению и опубликованию их списков без каких-либо иных правовых последствий для проверяемых.

Применение люстрационных законов нередко становится предметом жалоб в Европейский Суд и другие международные механизмы защиты прав человека. Не оспаривая в принципе допустимость люстрации, ЕСПЧ сформулировал несколько общих требований к ней: люстрация должна служить правомерной цели (например, восстановлению доверия к государственной власти) и не может выступать в качестве меры наказания, её следует применять на основании дифференциации и с учётом поведения каждого подвергнутого ей лица, кроме того, люстрационные запреты и ограничения могут быть лишь временными.

Авторы настоящей работы не разделяют представление о люстрации как об универсальном средстве возмездия за злодеяния репрессивного режима, ставшее в последнее время довольно популярным в России. Это представление переводит внимание от главного инструмента государства в борьбе с преступностью — уголовного правосудия — на административное поражение в правах без установления как обстоятельств преступлений, так и вины в их совершении. Иными словами, зачем люстрировать, если можно судить?

В составе переходного правосудия люстрация обычно рассматривается как средство гарантировать неповторение нарушений. Люстрационные процедуры и запреты, во-первых, призваны способствовать искоренению сложившейся культуры противоправного поведения, свойственной кадрам тех структур прежнего режима, которые были вовлечены в систематические нарушения прав человека и антиконституционное удержание власти. Во-вторых, они позволяют заинтересованным лицам, в частности, организациям-работодателям, получить сведения о прежней связи соискателей вакантных должностей с такими структурами и таким образом принять информированное решение об их трудоустройстве.

4.1.1. Люстрационные критерии

В качестве критериев для применения люстрационных запретов и ограничений могут быть предложены следующие:

1. Принадлежность к структурам, ответственным за противоправное удержание власти или систематическое нарушение прав человека:

   1. 1.1. Руководители, заместители руководителя Администрации президента РФ, начальники, заместители начальника, руководители структурных подразделений Управления президента РФ по внутренней политике, Управления президента РФ по общественным связям и коммуникациям и правопредшественников этих подразделений.
   2. 1.2. Заместители высших должностных лиц субъектов РФ по вопросам внутренней политики.
   3. 1.3. Главные редакторы телеканалов с общественно-политическими программами, чья редакционная политика координировалась из Администрации президента РФ.
   4. 1.4. Руководители, заместители руководителя подразделений МВД России по противодействию экстремизму; лица, негласно сотрудничавшие с такими подразделениями.
   5. 1.5. Руководители и должностные лица подразделений ФСБ России по защите конституционного строя; лица, негласно сотрудничавшие с такими подразделениями.
   6. 1.6. Офицеры и негласные осведомители КГБ СССР (исключая пограничные войска).

2. Личное участие в антиконституционных репрессиях:

   1. 2.1. Следователи, руководители следственных органов, прокуроры, участвовавшие в уголовном преследовании потерпевших от антиконституционных репрессий (см. параграф 2.1 этой главы).
   2. 2.2. Сотрудники полиции, осуществлявшие задержания на мирных публичных акциях, или составлявшие протоколы об административных правонарушениях в отношении лиц, на которых распространяется административная реабилитация (см. параграф 2.2 этой главы).
   3. 2.3. Освобождённые от уголовной ответственности по амнистии для лиц, совершивших преступления против избирательных прав граждан (см. параграф 1.1 этой главы).

3. Принадлежность к руководству органов, попустительствовавших систематическим нарушениям прав граждан и противоправному удержанию власти.

   1. 3.1. Генеральный прокурор РФ, председатель Следственного комитета РФ, должностные лица, входившие в состав коллегии Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета России.
   2. 3.2. Члены Центральной избирательной комиссии (далее — ЦИК) России.

Применительно к критериям 1.1 и 3.1–3.2 нужно ещё указать период времени, на который приходится пребывание подлежащих люстрации лиц в соответствующей должности. Для каждой из названных структур он может быть различным и зависит от оценки противоправного характера их деятельности, которую может дать комиссия по расследованию узурпации власти, другой орган переходного правосудия или сам законодатель. Мы оставляем этот вопрос открытым. Отметим лишь, что, по нашему мнению, оснований считать деятельность Генеральной Прокуратуры РФ или же ЦИК России антиконституционной с самого момента создания этих органов власти нет (в отличие, например, от подразделений и должностных лиц, «управляющих» внутренней политикой).

4.1.2. Содержание люстрационных запретов и ограничений

Лица, подпадающие под критерии люстрации, могут быть на некоторый срок (к примеру, от пяти до десяти лет) лишены права занимать должности (любые или определённые органом люстрации) государственной службы, в том числе в правоохранительных органах, а также в органах управления государственных корпораций, публично-правовых компаний, хозяйственных обществ с преобладающим участием госкорпораций или публично-правовых образований в их уставном капитале, бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий, быть главными редакторами СМИ.

Если же человек подпадает под вышеуказанные критерии, однако не претендует на занятие защищённых люстрацией должностей, контроль за ним сводится к внесению его данных в открытый люстрационный реестр.

Задачи люстрации не предполагают безусловной необходимости в жёстких запретах, таких как поголовное и пожизненное лишение доступа к государственной службе. Для их достижения может оказаться достаточным вывести, например, чиновника, не занимавшего руководящих постов, из порочной «корпоративной» среды и по истечении определённого времени оценить, в какой мере он привержен ценностям конституционного демократического строя и прав человека. Таким чиновникам люстрационный запрет может быть назначен условно, с обязательным контролем за их дальнейшим профессиональным поведением. Напротив, руководителей высшего звена, вероятно, необходимо подвергать длительным и безусловным запретам.

Органы, уполномоченные применять люстрационные запреты и ограничения:

• Комиссия по расследованию узурпации власти — в соответствии с критериями 1.1–1.5, 2.3, 3.1–3.3;
• Институт народной памяти — в соответствии с критерием 1.6;
• суды — в соответствии с критериями 2.1–2.2.

4.1.3. Процедура люстрации

Решение о применении люстрационных запретов и о внесении в реестр принимается уполномоченным органом в ходе исполнения своих основных задач на основании сведений, указывающих на то, что определённое лицо подпадает под люстрационный запрет. Это лицо извещается о предстоящей люстрации, ему даётся право изложить свою позицию и представить доказательства непричастности к политике противоправного удержания власти или систематическим нарушениям прав человека или попустительству такой политике (нарушениям). Например, член Центральной избирательной комиссии может оправдаться тем, что подавал особые мнения к её протоколам о результатах выборов. Уполномоченный орган принимает решение с учётом полученных пояснений и доказательств и может отказаться от применения люстрационного запрета в том случае, если признает проверяемого лично не причастным к противоправной деятельности структуры, в которой он работал, либо назначить запрет условно, а также ограничить запрет лишь определенными направлениями государственной службы.

Люстрация лиц, участвовавших в антиконституционных репрессиях, производится по материалам уголовных дел и дел об административных правонарушениях, по которым приняты решения о реабилитации. Судья, в отдельном от реабилитации производстве, по заявлению органа переходного правосудия устанавливает факт участия должностного лица в уголовном либо административном преследовании, ранее признанном им актом антиконституционных репрессий, и применяет к этому лицу люстрационный запрет.

Решения о применении люстрационного запрета и о включении в реестр, а также решение об отказе от применения люстрационного запрета могут быть обжалованы в суде.

4.2. Приостановление полномочий судей

Распространение люстрации на судей противоречит конституционному принципу их несменяемости (часть 1 статьи 121 Конституции РФ). Однако в применении к ним подобных мер нет и необходимости: достаточно существующих механизмов привлечения судей к дисциплинарной и уголовной ответственности. Единственное существенное препятствие, с которым могут столкнуться органы переходного правосудия, — круговая порука органов судейского сообщества, члены которых могут стремиться ограждать своих коллег от обвинений по соображениям корпоративной солидарности.

Однако переходное правосудие должно ответить на законное возмущение по отношению к тем судьям, которые участвовали в антиконституционных репрессиях. Позволять им и дальше как ни в чём не бывало «отравлять» правосудие — невозможно. Но и отстранить их от должности федеральным законом или президентским указом — тоже нельзя (мы не рассматриваем здесь возможности, которые предоставляет более широкая судебная реформа, — с упразднением старых судов, созданием новых и тому подобным). Поэтому предлагается в качестве предварительной меры приостановить (на срок от шести месяцев до одного года) полномочия всех судей, выносивших обвинительные приговоры по политически мотивированным уголовным делам (см. параграф 2.1 настоящей главы) и «политические» постановления об административных правонарушениях (см. параграф 2.2 настоящей главы). Приостановление необходимо для того, чтобы дать органам переходного правосудия время, во-первых, на отмену репрессивных судебных актов (это одно из предварительных условий для уголовного преследования судей, см. часть 8 статьи 448 УПК РФ) и, во-вторых, на сбор и подготовку материалов для подачи против судьи дисциплинарной жалобы или для предъявления ему уголовного обвинения. Если до истечения срока приостановления жалоба не подана или обвинение не предъявлено, судья возвращается к исполнению своих обязанностей.